Rättsfall om ansvarsfördelning mellan enskild och samhälle efter tillsyn LSO

En kommun skulle fastställa ett generellt krav på att ägare och nyttjanderättshavare av byggnader och anläggningar i en mindre tätort skulle åläggas att ha ett högre brandskydd än andra i kommunen. Som skäl angavs att kommunen inte hade för avsikt att organisera en beredskapsstyrka för räddningsinsatser i aktuell tätort. Den långa insatstiden skulle i stället kompenseras med byggnadstekniska åtgärder både i befintliga byggnader och i nybyggnationer. Planerade åtgärder var att kräva installation av automatisk vattensprinkler i viss bebyggelsetyp och automatisk rökdetektorstyrt utrymningslarm i annan bebyggelsetyp. Kostnaden för sådan installation skulle den enskilde stå för.

Länsstyrelsen i Stockholms län framförde i en skrivelse (1999-03-12 dnr 223298-48469) till kommunen att samhället inte kan föra över kostnader och ansvar på den enskilde för sådant som det är rimligt och skäligt att samhället ska stå för. Åtgärder som föreslås måste bli föremål för prövning för varje särskilt fall. Kommunen fick därför backa med sina planer.

LSO har jämfört med tidigare lagstiftning få konkreta bestämmelser om brandvattenförsörjning. Av 3 § i 1962 års brandlag (1962:90) framgick att kommunen var skyldig att sörja för tillgång av vatten för släckning av brand. Samma lydelse fanns i 1974 års brandlag (1974:80). I propositionen (1962:12 sid. 132 - 133) till 1962 års brandlag anges att:

"Omfattningen av denna skyldighet ska bedömas så att oskälig kostnad icke åsamkas kommunerna, och bedömandet blir sålunda i fråga om åtgärder för vattenförsörjningen detsamma som gäller övriga kommunen enligt denna paragraf åvilande skyldigheter, nämligen att utgifterna för brandförsvaret måste avvägas så att de står i rimligt förhållande till de värden som ska skyddas och till kommunens ekonomiska bärkraft."

Motsvarande detaljerade bestämmelse finns varken i Räddningstjänstlag eller LSO. Här får mera generella bestämmelser om den enskildes och kommunens ansvar vara vägledande.

Den enskildes ansvar regleras i första hand i 2 kap. 2 § i LSO. Av den bestämmelsen framgår att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning ska hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand. Utrustning för släckning av brand kan vara allt från brandsläckare till permanent installerade brandvattenledningar (prop. 1985/86:170 sid 49). Vidare framgår av bestämmelsen att ägare eller nyttjanderättshavare i övrigt ska vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.

För farlig verksamhet finns dessutom särskilda krav, särskilda krav utöver förebyggande åtgärder, i 2 kap. 4 § LSO.

En kommun har också ett ansvar enligt LSO. Exempelvis ska räddningstjänsten planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Utan att ha en trygg brandvattenförsörjning, både på kort och på lång sikt, kommer inte en insats att kunna genomföras på det sätt som lagstiftaren har avsett. Det innebär att kommunen och den kommunala räddningstjänsten måste se till att ha en trygg brandvattenförsörjning för att ha förmåga att kunna påbörja en räddningsinsats. Av 3 kap. 8 § LSO framgår vidare att en kommun ska ha ett handlingsprogram. Det ska bland annat redovisa vilken förmåga och vilka resurser kommunen har och avser att skaffa sig för att kunna genomföra räddningsinsatser. Det är därför rimligt att en kommun i sitt handlingsprogram redovisar brandvattenförsörjningen och hur den säkras för att kunna påbörja och fullfölja en räddningsinsats inom godtagbar tid och på ett effektivt sätt.

Regeringsrätten ger, RÅ 1978 Bb 78 (1978-03-07 mål nr 481-1978), en viss vägledning för fördelningen av ansvaret mellan den enskilde och kommunen. Domen gäller ett ärende där en byggnad uppförts för tillverkning av möbler. I byggnadslovet föreskrevs att en automatisk vattensprinkleranläggning skulle installeras. Sprinkleranläggningen krävde stora mängder vatten med högt tryck. Kommunen hade efter ett beslut sett över och uppgraderat det kommunala vattenledningsnätet, men det var ändå inte tillräckligt för sprinkleranläggning. Ägaren överklagade till Regeringsrätten som i sin dom skriver:

"Nuvarande föreskrifter, 5 och 14 §§ brandlagen (1974:80), måste med hänsyn till vad som i det föregående anförts om bakgrunden till föreskrifterna, ges den tolkningen att kommunens skyldighet att sörja för vatten för brandsläckning inte kan vara obegränsad. Skyldigheten kan exempelvis inte avse det behov av vatten som enbart betingas av en industribyggnads speciella förhållanden. Vidare torde vara uppenbart att föreskrifterna i 5 § brandlagen (1974:80) om kommunens skyldigheter bygger på att gällande föreskrifter om byggande, särskilt föreskrifterna om brandsäkerhet, i huvudsak iakttages."

Notera att 5 § i 1974 års brandlag (1974:80) är en detaljbestämmelse som inte har någon motsvarighet i senare lagstiftning. Bestämmelsen lyder:

"Kommun är skyldig att anskaffa och underhålla materiel, byggnader och andra anordningar som behövs för brandförsvaret samt att sörja för tillgång till vatten för släckning av brand, allt dock endast i den mån oskälig kostnad icke åsamkas kommunen."

Regeringsrätten konstaterar också i sin dom att sprinkleranläggningen motiveras helt av den aktuella industribyggnadens speciella utformning och användning. Samma synsätt måste då gälla i fråga om ytterligare åtgärder som kan behövas för att trygga tillgång på vatten för att sprinkleranläggningen ska fungera på ett tillfredsställande sätt.

Av domen framgår också att kommunen inte kan åläggas att vidta ytterligare åtgärder med stöd av brandlagstiftningen eller med stöd av annan bestämmelse i annan författning.

På ett industriområde i Gagnefs kommun finns ett antal småföretag. En företagare hade här en byggnad som var skyddad med en automatisk vattensprinkleranläggning. Ägaren i detta fall framförde krav på att kommunen skulle trygga vattenförsörjningen till sprinkleranläggningar. Dåvarande Räddningsverket framförde vissa synpunkter på ansvarsfördelningen i en skrivelse (1989-11-28 dnr B511-2804/89), bland annat följande:

"Frågor om tillgång till vatten för brandsläckning, bör enligt Räddningsverkets uppfattning, numera komma in som en naturlig del i den planläggning av mark och vattenområden som sker i anslutning till plan- och bygglagen (1987:10). Det bör i vissa fall vara möjligt att ta upp frågorna i samband med bygglovshanteringen."

Det finns ett liknande fall som berör ett varuhus i Ullared, ca 35 km från Falkenbergs centrum. I ärendet framförde Räddningsverket i princip samma synpunkter som ovan (skrivelse 1994-08-16 dnr R640-1584-1994).

I en kommun finns ett antal höga flerbostadshus där räddningstjänstens maskinstege ska placeras på ett parkeringsdäck vid livräddning via fönster. Parkeringsdäcket klarar inte av den nya maskinstegens höga axeltryck. För att de boende ska ha den säkerhet som krävs behöver räddningstjänstens stegutrustning användas. I en skrivelse till MSB/Räddningsverket ställdes frågan om vem som ska bekosta de åtgärder som behövs för att klara utrymningen. Kostnaden för att förstärka parkeringsdäcket uppskattades till 3-4 miljoner kronor. Eventuellt kunde man använda ett fordon med tre hjulaxlar under förutsättning att byggnaden klarar dess totalvikt. MSB framförde i en skrivelse (2009-02-19 dnr 2009-1830) till aktuell kommun att:

"Det är normalt inte skäligt att ägaren till byggnader belastas med kostnader för ombyggnad eller bidrag till lämplig stegutrustning. Räddningstjänster behöver ha utrustning med vars hjälp även äldre bebyggelse kan utrymmas. Stegutrustningen behöver vara på plats tillsammans med den övriga räddningsstyrkan och därför bör berörda byggnader vara kartlagda så att en effektiv räddningsinsats kan genomföras."

Två kommuner har en gemensam organisation för räddningstjänst. I båda centralorterna, som ligger med 18 km avstånd, finns tung stegutrustning för alternativ livräddning. I skrivelse till Räddningsverket ställs frågan från räddningstjänsten om det är tillräckligt med en hävare och då företrädesvis stationerad i den tätort som har störst antal byggnader där alternativ livräddningsinsats kan bli aktuell. Det skulle innebära att insatstiden till den andra tätorten i den gemensamma organisationen förlängs med minst 10 minuter.

Räddningsverket (skrivelse med dnr 419-2790-2008) har gjort bedömningen att det inte är rimligt att utan kompenserande åtgärder endast ha tung stegutrustning i den större tätorten. Det är också rimligt att den sammantagna säkerhetsnivå som tidigare funnits för de boende i aktuella bostadshus i den mindre tätorten bibehålles. Räddningsverket har också framfört i sitt svar att det kan var nödvändigt att ha tillgång till tung stegutrustning i inledningsskedet till andra räddningsinsatser är livräddningsinsatser för att kunna genomföra en räddningsinsats på ett effektivt sätt.

En ny 31 km lång järnvägssträcka genom Huddinge, Botkyrka och Södertälje kommuner mellan Flemingsberg och Järna togs i bruk i början av 1995. Det finns ett antal tunnlar på sträckan både med enkelspår och med dubbelspår. Den kortaste tunneln är 60 m och den längsta är 1785 m. I Södertälje går dessutom banan på en 2 045 m lång bro över Igelstaviken.

Räddningsnämnden i Botkyrka kommun, tekniska nämnden i Södertälje kommun och förbundsdirektionen för Södertörns brandförsvarsförbund fattade likalydande beslut den 29 november 1994. Besluten var att förelägga Banverket att vidta ett antal åtgärder, i korthet:

• Tunnlarna skulle kompletteras med utrymningsvägar så att gångavstånden inte skulle överstiga 150 m.
• Installation av vägledande markering och nödbelysning.
• Anordnande av brandventilation (rökschakt).
• Förbättra säkerheten i bergväggarna så att ras förhindras vid brand.

Tekniska nämnden i Södertälje beslöt vidare den 13 december 1994 att förelägga Banverket om åtgärder för att förbättra säkerheten vid Igelstabron, i korthet:

• Banverket skulle hålla viss utrustning och fordon för att underlätta en eventuell räddningsinsats.
• Kompletteringar av vattenledningar och stigarledning för att kunna genomföra en effektiv räddningsinsats.
• Anlägga brandposter vid brofästena och vid brons mitt i hamnområdet.
• Anordna ytterligare en angreppsväg för räddningsinsats vid brons mitt.

Beslut av Länsstyrelsen i Stockholms län 1995-12-12 dnr 662-94-46600 och 662-95-588,594

Enligt länsstyrelsens uppfattning bör tunnlarna och bron betecknas som anläggningar och därför omfattas av räddningstjänstlagen. Länsstyrelsen redovisar sitt resonemang om vad som kan bedömas vara skälig omfattning i fyra led:

• Kravet på en tillfredsställande räddningsmiljö
• Kostnaderna för att uppfylla dessa krav
• En riskanalys för bedömning av sannolikhet av en allvarlig olycka
• En sammanfattande skälighetsbedömning

Länsstyrelsen konstaterar att de totala kostnaderna för att bygga fyra utrymningsvägar är 52 miljoner. Länsstyrelsen anser dock att en så hög kostnad inte är skälig i förhållande till risken för olyckshändelse.

Länsstyrelsen inskränker de överklagade föreläggandena på så sätt att Banverket ska ställa två fordon med tillräcklig framkomlighetsförmåga inklusive tillhörande räddningsutrustning, totalt en kostnad på 5,5 miljoner, för insats i Grödingebanans tunnlar och på Igelstabron. Utrustningen ska vara dimensionerad för 15 personer samt medge insats under minst 1 ½ timme i rökfylld miljö.

Dom av Kammarrätten i Stockholm 1997-11-19 mål 6814-1996

Länsstyrelsens beslut överklagas av kommunerna till Kammarrätten. Överklagandet avslås och länsstyrelsens beslut står fast.

MSB:s kommentar

Det som särskilt ska noteras är att Banverket fick bekosta särskilda fordon och utrustning för rökdykarinsats. Den kommunala räddningstjänstens fordon kunde inte ta sig fram i järnvägstunnlarna och dess ordinarie rökdykarkapacitet räckte inte till. Kostnaden på ca 5,5 miljoner kronor ansågs skälig.

Ärendet om Grödingebanan visar bland annat oklarheter om säkerhetsnivåer i tunnlar och vilka konsekvenser en bristande samordning mellan lokala, regionala och centrala myndigheter kan få. Regeringen gav några år efter denna process ett uppdrag (2002-05-30) till Räddningsverket, Banverket, Vägverket och Boverket att gemensamt utarbeta allmänna råd innefattande metoder för bedömning av personsäkerhet i tunnlar och för hur riskanalyser kan utformas och tillämpas på ett tydligt och enhetligt sätt. Uppdraget redovisades i rapporten ”Personsäkerhet i tunnlar – slutrapport, regeringsuppdrag” (ISBN 91-7147-83-0, Boverket dnr 10823-1233/2003).